RESUMO
O uso excessivo da terceirização na administração pública tem levantado preocupações significativas sobre a desresponsabilização do Estado em relação à prestação de serviços públicos. Este artigo acadêmico examina os impactos desse fenômeno, destacando os riscos associados à transferência indiscriminada de atividades para empresas privadas. Ao longo do texto, são discutidas as consequências da desresponsabilização da administração pública, incluindo a possibilidade de comprometimento da eficiência, qualidade e universalidade dos serviços públicos. Por meio de uma análise crítica, são exploradas as formas pelas quais a terceirização pode fragmentar as atividades governamentais, dificultando a coordenação e integração dos serviços. Além disso, são examinadas as lacunas na prestação de serviços, a duplicação de esforços e a ineficiência administrativa decorrentes do uso excessivo desse instrumento. O artigo também aborda questões relacionadas à transparência, analisando como esse uso indiscriminado pode dar espaço para práticas corruptas e falta de transparência na administração. Por fim, são apresentadas recomendações para mitigar os riscos de desresponsabilização da administração pública, visando garantir o cumprimento dos princípios constitucionais e a efetivação dos direitos fundamentais dos cidadãos.
Palavras-chaves: Direito Administrativo. Contratação. Terceirização. Desresponsabilização.
ABSTRACT
The excessive use of outsourcing in public administration has raised significant concerns about the lack of responsibility of the State about the provision of public services. This academic article examines the impacts of this condition, highlighting the risks associated with the indiscriminate transfer of activities to private companies. Throughout the text, the consequences of the lack of responsibility in public administration are discussed, including the possibility of compromising the efficiency, quality, and universality of public services. Through a critical analysis, the ways in which outsourcing can fragment government activities are explored, making it difficult to coordinate and integrate services. Furthermore it, gaps in service provision, duplication of efforts and administrative inefficiency resulting from excessive use of this instrument are examined. The article also addresses issues related to transparency, analyzing how this indiscriminate use can give rise to corrupt practices and a lack of transparency in administration. Finally, recommendations are presented to mitigate the risks of lack of accountability in public administration, aiming to ensure compliance with constitutional principles and the realization of citizens' fundamental rights.
Key-words: Administrative Law. Hiring. Outsourcing. Disclaimer
INTRODUÇÃO
O presente trabalho apresenta uma nova abordagem para um tema amplamente alvo de questionamentos, qual seja, a desresponsabilização da Administração Pública frente ao uso exacerbado do instrumento da Terceirização, sendo utilizado tal instrumento como estratégia para reduzir custos, aumentar a eficiência e promover a flexibilização da gestão. No entanto, o seu uso excessivo tem levantado preocupações significativas no que se refere à desresponsabilização do Estado em relação à prestação de serviços públicos. Este artigo analisa os impactos da terceirização na administração pública brasileira, focando especialmente em como o seu uso indiscriminado pode afetar a qualidade dos serviços, promover a omissão do Estado e abrir espaço para práticas corruptas e falta de transparência.
A subcontratação passou a ser utilizada em virtude do processo de industrialização que ganhou força nos anos 1950 com a fabricação de veículos pois as grandes fábricas realizavam apenas a montagem dos produtos finais, tendo que terceirizar a fabricação das peças, logo, foi necessário que se promovesse realocação de mão de obra e adequação da atividade empresarial, para suprir com a demanda (SOUSA, 2017).
Sobre isso, no âmbito da Administração Pública, há que se considerar que desde o início da utilização do instrumento da terceirização como ferramenta da estatal, desencadearam-se discussões, cominando em um amplo arcabouço de normas e jurisprudências sobre o tema e propondo métodos e requisitos a serem observados pelo gestor público na utilização dessa estratégia (SILVA, 2020).
Em razão do acima mencionado, para cumprir com a proposta deste trabalho acadêmico, em um primeiro momento, será abordado o impacto da terceirização na qualidade e eficiência dos serviços prestados pelo governo. Serão discutidos os possíveis efeitos negativos da terceirização sobre a qualidade dos serviços, incluindo a falta de controle e fiscalização, a redução da qualidade do trabalho prestado pelas empresas terceirizadas e a fragmentação das atividades governamentais.
Logo, será feita análise da desresponsabilização do Estado diante do uso excessivo da terceirização, explanando sobre as formas pelas quais a terceirização pode levar à desvinculação do Estado de suas obrigações constitucionais e legais, comprometendo o acesso universal aos serviços públicos e a garantia dos direitos fundamentais dos cidadãos.
Por fim, serão levantadas questões relacionadas à corrupção e falta de transparência decorrentes do uso excessivo de terceirizações na administração pública, analisando as possíveis brechas e vulnerabilidades que a terceirização pode abrir para práticas corruptas, bem como a importância da transparência na gestão dos contratos terceirizados.
Com efeito, este trabalho procura fornecer uma análise abrangente sobre os desafios e impactos da terceirização na administração pública, destacando a necessidade de um debate mais amplo e a implementação de medidas para garantir a eficiência, qualidade e responsabilidade na prestação dos serviços públicos.
DESENVOLVIMENTO
2.1 O IMPACTO DAS TERCEIRIZAÇÕES NA QUALIDADE DOS SERVIÇOS PÚBLICOS
A terceirização tem sido amplamente empregada pela administração pública como um meio para aumentar a eficiência e reduzir custos na prestação de serviços. Porém, há que se levar em consideração que o uso excessivo desse instrumento pode ter impactos significativos na qualidade e eficiência dos serviços prestados pelo governo. Tendo isso em consideração, o primeiro capítulo desse artigo examinará como a terceirização pode afetar negativamente a qualidade dos serviços públicos, tendo em vista os diversos aspectos que influenciam essa relação jurídica.
Inicialmente, cumpre dizer que o instrumento da terceirização tomou maior espaço no Brasil com a aprovação de um documento intitulado Plano Diretor de Reforma do Aparelho do Estado, que ocorreu durante o governo de Fernando Henrique Cardoso, tendo a referida reforma o intuito de reduzir as atribuições estatais, cuidando de priorizar a delegação de atividades que não julgava presumidamente típicas e exclusivas do Governo (RITA et al, 2018).
Desse modo, tem-se que o uso desse instrumento trouxe diversas preocupações para a sociedade, destacando um dos principais pontos de conflito associados ao uso excessivo de terceirizações é a redução do controle e fiscalização por parte do Estado sobre as atividades terceirizadas, tendo em vista que “a promoção da transparência nas relações contratuais desempenha papel fundamental na construção de parcerias sólidas e na prevenção de conflitos entre as partes envolvidas” (GOMES, 2023). Quando as atividades são transferidas para empresas privadas, há uma perda de transparência e responsabilidade, dificultando a identificação de falhas e a correção de problemas que possam comprometer a qualidade dos serviços.
Para Sousa (2017), a terceirização estabelece uma relação jurídica trilateral, sendo partes a Administração Pública, o empregado e a empresa prestadora dos serviços. Assim, em defesa da parte mais vulnerável dessa relação, tem-se que a Administração deverá ser responsabilizada subsidiariamente à empresa no caso de descumprimento contratual com o trabalhador, analisando no caso concreto a ocorrência de má fiscalização ou até mesmo a ausência desta.
Na mesma perspectiva, o Tribunal Superior do Trabalho (TST), por meio da Súmula nº 331 dispõe:
(...) IV - O inadimplemento das obrigações trabalhistas, por parte do empregador, implica a responsabilidade subsidiária do tomador dos serviços quanto àquelas obrigações, desde que haja participado da relação processual e conste também do título executivo judicial.
V - Os entes integrantes da Administração Pública direta e indireta respondem subsidiariamente, nas mesmas condições do item IV, caso evidenciada a sua conduta culposa no cumprimento das obrigações da Lei n.º 8.666, de 21.06.1993, especialmente na fiscalização do cumprimento das obrigações contratuais e legais da prestadora de serviço como empregadora. A aludida responsabilidade não decorre de mero inadimplemento das obrigações trabalhistas assumidas pela empresa regularmente contratada.
VI – A responsabilidade subsidiária do tomador de serviços abrange todas as verbas decorrentes da condenação referentes ao período da prestação laboral.
Com isso, pode-se deduzir que a fiscalização eficiente por parte do Estado tem força para amenizar impactos causados por essa atividade econômica à parte mais vulnerável da relação jurídica, qual seja, o trabalhador.
Nesse sentido, a Nova Lei de Licitações e Contratos Administrativos preconiza, em seu Art. 104, inciso III, que o regime jurídico dos contratos instituído por esta Lei confere à Administração, em relação a eles, a prerrogativa de fiscalizar sua execução (BRASIL, 2021).
Além disso, a referida Lei, em seu art. 117, dispõe que a execução deste contrato será acompanhada e fiscalizada por no mínimo 1 (um) fiscal de contrato, que, representando o tomador de serviços, em tempo hábil, promoverá a regularização das faltas ou defeitos constatados, assim como, recorrerá a superiores no caso de que as diligências necessárias para sanar a demanda ultrapassem sua competência, vejamos:
Art. 117. A execução do contrato deverá ser acompanhada e fiscalizada por 1 (um) ou mais fiscais do contrato, representantes da Administração especialmente designados conforme requisitos estabelecidos no art. 7º desta Lei, ou pelos respectivos substitutos, permitida a contratação de terceiros para assisti-los e subsidiá-los com informações pertinentes a essa atribuição.
§ 1º O fiscal do contrato anotará em registro próprio todas as ocorrências relacionadas à execução do contrato, determinando o que for necessário para a regularização das faltas ou dos defeitos observados.
§ 2º O fiscal do contrato informará a seus superiores, em tempo hábil para a adoção das medidas convenientes, a situação que demandar decisão ou providência que ultrapasse sua competência.
Outrossim, dentre os motivos pelos quais a Administração deve estar responsável pela fiscalização das atividades terceirizadas, destaca-se a ocorrência reiterada de descumprimento de obrigações trabalhistas e da vulnerabilidade de condições de trabalho, o que corrobora com o entendimento de que a administração pública deve ter responsabilidade subsidiária reafirmando sua incumbência de fiscalizar o contrato e comprovar essa fiscalização (PELANDA, 2023).
Acerca dessa responsabilidade subsidiária, pode-se afirmar que ela não é automática, mas decorre de uma omissão da administração pública na fiscalização dos contratos, para que prevaleça sua responsabilidade em detrimento da responsabilidade da empresa prestadora de serviços.
Preferencialmente, essa fiscalização deve ser feita com conferência in loco e ainda, com periodicidade, deve ser atestada de maneira documental, contendo não só informações básicas da empresa prestadora dos serviços, mas também, informações funcionais de seus colaboradores, como por exemplo, carga horária, condições de trabalho, valores que compõem sua percepção mensal, inclusive sendo observado se o salário está dentro dos parâmetros estabelecidos, ou seja, garantindo com que não esteja abaixo do valor estipulado no contrato ou em Convenção Coletiva de Trabalho (SOUSA, 2017).
Sendo assim, pode-se concluir que a terceirização irrestrita causa prejuízos ao colaborador, devendo ser priorizada a inserção nos quadros da Administração por meio da aprovação via concurso público de provas ou de provas e títulos, conforme exigência constitucional (SOUSA, 2017).
A fiscalização realizada pela Administração Pública demanda uma análise criteriosa, com alto grau de complexidade, além de disponibilização de servidor pertencente aos seus quadros funcionais, ou seja, a Administração terá ônus em diversas esferas, incluindo a necessidade de capacitação prévia desses fiscais, para que eles estejam aptos a cumprir suas incumbências de maneira adequada.
Com efeito, a terceirização pode levar à fragmentação das atividades governamentais, ou seja, quando diversas atividades são delegadas a diferentes empresas, ocorre uma fragmentação das responsabilidades e processos administrativos, pois, em detrimento de estarem unificadas nas mãos do Estado, estarão distribuídas de modo a dificultar sua supervisão e controle.
Além disso, a gestão e coordenação dos serviços públicos pode ser prejudicada com essa fragmentação, porque cada empresa possui suas próprias políticas, procedimentos e padrões de qualidade, o que contribui para a falta de uniformização dos serviços prestados. Logo, a multiplicidade de contratos e prestadores de serviços pode resultar em uma falta de integração e sinergia entre as diferentes áreas, prejudicando a eficiência e qualidade do atendimento ao cidadão.
A Terceirização indiscriminada no âmbito da Administração Pública é proveniente da ausência de um planejamento estratégico de suas atividades, atrelado à negligência com o processo de aperfeiçoamento dos serviços públicos, que, em virtude de um arcabouço normativo limitante, corrobora para que os gestores se vejam reféns da utilização deste instituto, ainda que não haja normas e regras capazes de organizar de maneira efetiva as relações trilaterais (CARNEIRO, 2016).
Vale ressaltar que a falta de meios apropriados para responsabilização do Estado em relação aos direitos trabalhistas dos funcionários terceirizados. A precarização das condições de trabalho, salários abaixo do mercado e a falta de benefícios são frequentemente observadas em empresas terceirizadas, o que representa um desafio significativo para a proteção dos direitos trabalhistas.
Isso ocorre porque, ao terceirizar certas atividades, o Estado transfere a responsabilidade pela contratação, remuneração e condições de trabalho desses funcionários para empresas privadas terceirizadas.
No entanto, as empresas terceirizadas muitas vezes buscam reduzir custos e maximizar lucros, o que pode levar à precarização das condições de trabalho dos funcionários terceirizados. Salários abaixo do mercado, falta de benefícios, jornadas extenuantes e ausência de proteção trabalhista adequada são problemas frequentemente observados nesse contexto.
Nesse diapasão, Jorge Luiz Souto Maior faz um alerta nos seguintes termos:
Sob o prisma da realidade judiciária, percebe-se, facilmente, o quanto a terceirização tem contribuído para dificultar, na prática, a identificação do real empregador daquele que procura a Justiça para resgatar um pouco da dignidade perdida ao perceber que prestou serviços e não sabe sequer de quem cobrar seus direitos. A Justiça do Trabalho que tradicionalmente já se podia identificar como a Justiça do ex-empregado, dada a razoável incidência dessa situação, passou a ser a Justiça do “ex-empregado de alguém, só não se sabe quem” (MAIOR, 2005).
Essa precarização das condições de trabalho representa um desafio significativo para a proteção dos direitos trabalhistas, pois os funcionários terceirizados podem ficar em uma posição vulnerável, sem o respaldo e a proteção adequada dos seus direitos. Além disso, a administração pública, ao terceirizar essas atividades, sustenta que não é diretamente responsável pelas condições de trabalho dos funcionários terceirizados, escusando-se em relação às violações dos direitos trabalhistas que ocorrem nessas empresas contratadas.
Sobre essa escusa, Silva (2023) alerta que a Administração não está poupada de sua incumbência legal pelos possíveis atos que afrontem o que prevê a legislação, como por exemplo, no caso de inadimplência da empresa prestadora de serviços, caso seja apurada responsabilidade subjetiva do Estado, este poderá ser atingido em virtude da chamada culpa in vigilando, ou seja, quando ocorre a inexistência ou má fiscalização do contrato ou das obrigações legais.
No mesmo sentido caminha a linha de raciocínio apresentada por Gabriela Neves Delgado (2013), que enxerga o instrumento da terceirização da seguinte maneira:
Além de romper com a estrutura empregatícia bilateral clássica de prestação de serviços, contribui para precarizar as condições de trabalho e dificulta a formação da identidade social do trabalhador terceirizado e de sua emancipação coletiva. No Brasil, a difusão das práticas terceirizantes também ganhou forte impulso, notadamente no setor de serviços, em especial no âmbito da economia privada, mas também estendeu seus tentáculos à área pública.
Em relação à terceirização trabalhista, observa-se que além de a CLT não ter incorporado regras específicas sobre a triangulação de mão de obra via terceirização, exatamente porque não previu a descentralização empresarial nos moldes toyotistas de produção, também a legislação extravagante à CLT pouco avançou no sentido de propor controles civilizatórios a essa prática de contratação trabalhista, altamente inibidora dos direitos sociais fundamentais.
Em termos jurídicos, a terceirização trabalhista praticada no país mais parece uma colcha de retalhos. Apesar da existência de legislação específica reguladora do trabalho temporário, hipótese de terceirização de curto prazo, não há lei própria a normatizar a terceirização permanente, a mais importante delas. A construção jurisprudencial existente, sintetizada na Súmula nº 331 do TST, propõe alguns “controles civilizatórios” para a terceirização, mas não o suficiente.
Logo, a falta de responsabilidade objetiva da administração pública frente ao uso excessivo da terceirização não apenas compromete a qualidade e eficiência dos serviços públicos, como também representa uma ameaça aos direitos trabalhistas dos funcionários terceirizados, colocando em evidência a necessidade de uma revisão cuidadosa das práticas de terceirização e do papel do Estado na proteção dos direitos humanos e trabalhistas.
Por fim, cabe salientar que a qualidade do trabalho prestado pelas empresas terceirizadas nem sempre é equivalente àquela realizada pelos servidores públicos, tendo em vista que a falta de capacitação, supervisão adequada e condições de trabalho precárias podem comprometer a qualidade dos serviços, afetando diretamente a experiência do usuário e a satisfação com os serviços públicos, pois, com a terceirização, surgem desafios adicionais na identificação e atribuição de responsabilidades em caso de falhas ou insatisfação dos usuários, tendo em vista que a complexidade dos contratos e a multiplicidade de atores envolvidos podem dificultar a responsabilização das partes envolvidas, tornando mais difícil garantir a qualidade e eficiência dos serviços prestados.
2.2 DESRESPONSABILIZAÇÃO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
A terceirização na administração pública tem suscitado debates acalorados sobre o afastamento da responsabilidade do Estado em relação à prestação de serviços essenciais à população. Este capítulo examinará como o uso excessivo da terceirização pode levar à desvinculação do Estado de suas obrigações constitucionais e legais, comprometendo o acesso universal aos serviços públicos e a garantia dos direitos fundamentais dos cidadãos.
Conforme o que dispõe Cidade (2011), a terceirização é um acontecimento irreversível, originado da globalização, no entanto, pode ser socialmente prejudicial quando se percebe uma falta de regulamentação que considera suas especificidades, como por exemplo, os impactos causados aos direitos trabalhistas dos colaboradores envolvidos.
Um dos principais aspectos da desresponsabilização do Estado decorrente da terceirização é a transferência de responsabilidades para empresas privadas. Ao terceirizar atividades essenciais, a Administração está transferindo para terceiros a responsabilidade pela prestação desses serviços, o que pode levar a uma diluição do compromisso do governo com a garantia desses direitos.
Infere-se que isso implica que as empresas terceirizadas passem a ser as principais executoras das atividades, enquanto o Estado assume um papel mais distante, de supervisão e controle, ou seja, essa transferência pode resultar em uma diluição do compromisso do governo com a garantia de direitos essenciais, pois, ao delegar essa prestação de serviços, o estado, de certa forma, fica afastado de promover a segurança na qualidade e acessibilidade dos serviços, causadas pelo diminuição na vigilância e monitoramento por parte do governo.
Não pode a Administração, valendo-se de legislação infraconstitucional, negligenciar direitos primários como os direitos trabalhistas, deixando de observar a dignidade da pessoa humana (CIDADE, 2011). Ao contornar direitos trabalhistas fundamentais, está o Estado colaborando para a perpetuação de um ciclo de injustiça social, tendo em vista que essa negligência prejudica os trabalhadores diretamente afetados, privando-os de condições de trabalho justas e seguras, mas, além disso, mina a confiança nas instituições públicas, pois a mensagem social que se passa é a de que existe tolerância à exploração e desrespeito pelos direitos básicos dos cidadãos.
Além disso, a transferência de responsabilidade para empresas privadas cria uma lacuna na transparência e na responsabilização, uma vez que o estado pode se eximir de prestações de contas perante os cidadãos pela qualidade e pela eficiência dos serviços terceirizados. Assim, essa delegação de responsabilidades apresenta um desafio significativo para a manutenção da qualidade e da integridade dos serviços públicos, uma vez que pode resultar em uma percepção de menor responsabilidade do estado pela garantia desses direitos.
A falta de controle e fiscalização efetivos sobre as empresas terceirizadas contribui para a falta de responsabilização do Estado de várias maneiras. Primeiramente, a ausência de mecanismos adequados de monitoramento permite que as empresas operem sem a devida supervisão, o que aumenta significativamente o risco de descumprimento de obrigações contratuais e padrões de qualidade estabelecidos. Isso pode incluir o não cumprimento de prazos, a entrega de serviços de baixa qualidade ou, como já mencionado, a violação de normas trabalhistas.
Um exemplo disso seria a falta de inspeções regulares ou auditorias por parte da administração pública para verificar o cumprimento dos contratos de terceirização. Se a administração não realizar verificações frequentes do desempenho das empresas terceirizadas, elas podem operar sem uma supervisão adequada e sem prestar contas de suas atividades. Isso pode resultar em uma falta de transparência e responsabilidade no uso dos recursos públicos e na entrega dos serviços contratados.
Sobre isso, Luna Neto (2020) relata que os Tribunais de Contas representam papel fundamental no que concerne a esse controle, por meio de instrumentos como a Auditoria de Conformidade, que verifica a legalidade de atos de gestão em relação a aspectos contábeis, operacionais, orçamentários, financeiros e patrimoniais, a Auditoria Operacional, que serve para observar o desempenho dos órgãos, entidades, programas e atividades estatais, focando na economicidade, eficiência e efetividade dos atos de gestão, a Inspeção, que é realizada in loco, para verificar a execução de contratos e investigar matérias denunciadas ou que foram objeto de representações, o Levantamento, usado para melhor compreender a organização e gestão de órgãos e entidades da Administração Pública, avaliando a necessidade e possibilidade de fiscalizações, o Monitoramento, que verifica se as disposições do Tribunal estão sendo cumpridas, e, por fim, o Acompanhamento, realizado periodicamente como instrumento de prevenção de problemas de gestão que possam prejudicar o interesse público.
Sendo assim, pode-se concluir que os Tribunais de Contas possuem meios capazes de identificar a utilização inapropriada do instrumento da terceirização por parte do Estado, quando este, com intuído de burlar requisitos constitucionais de Concursos Públicos, faz uso indiscriminado desse método de realização de serviços. Na mesma direção, há entendimento firmado pelo Tribunal de Contas do Estado do Ceará (TCE-CE), no sentido de que deve o Estado deixar de contratar terceirizados para realização de atividade-fim e passar a abrir certame próprio para a contratação de pessoal da maneira mais adequada, seguindo os preceitos constitucionais da Administração Pública (LUNA NETO, 2020).
Almeida (2013) destaca que o princípio da acessibilidade aos cargos públicos é ignorado quando da delegação de serviços pois inibe a garantia constitucional e democrática da participação popular no desenvolver da máquina pública, sendo assim, não pode o Administrador banalizar o uso desse instrumento, dando a ele prioridade em detrimento da realização de certame próprio.
Além disso, destaque-se que pode haver certo afastamento de responsabilidades por parte da administração ao atribuir compromissos pelo desempenho das empresas terceirizadas aos próprios contratados. Por exemplo, se ocorrerem problemas ou falhas na prestação de serviços, o Estado pode argumentar que não tem controle direto sobre as operações das empresas terceirizadas e que, portanto, não seria responsável por suas ações. Essa falta de supervisão direta pode ser usada como uma forma de absolver o governo de culpa ou responsabilidade pelos problemas que surgem na execução dos serviços terceirizados.
Em resumo, a falta de controle e fiscalização efetivos sobre empresas terceirizadas pode permitir que a administração pública se afaste de responsabilidades ao não acompanhar de maneira assídua as atividades dessas empresas e ao atribuir a responsabilidade pelo seu desempenho aos próprios contratantes. Isso pode resultar, como mencionado no tópico anterior deste trabalho, em uma prestação de serviços inadequada e na violação de direitos trabalhistas e padrões de qualidade, sem que o governo seja responsabilizado por isso.
Nesse sentido, a nova Lei de Licitações trouxe mudanças para o arcabouço normativo do Direito Administrativo ao exigir a apresentação de comprovantes de quitação das obrigações trabalhistas, com o intuito de garantir maior amparo aos trabalhadores envolvidos nessa relação trilateral, e ainda, dispondo sobre a possibilidade de responsabilização subsidiária, pela falta ou má fiscalização do contrato (SILVA, 2023).
A complexidade dos contratos de terceirização pode tornar desafiador responsabilizar o Estado por eventuais falhas na prestação de serviços. Essa complexidade decorre do envolvimento de diversos atores, incluindo o próprio Estado, empresas terceirizadas e, em muitos casos, subcontratadas dessas empresas.
A multiplicidade de atores envolvidos aumenta a dificuldade de atribuir responsabilidades específicas em caso de problemas ou insatisfação dos usuários dos serviços públicos. Além disso, a falta de clareza nas atribuições de responsabilidade nos contratos de terceirização pode criar obstáculos adicionais para a responsabilização do governo.
Por exemplo, em um contrato de terceirização, pode haver ambiguidades ou lacunas na definição de quem é responsável por supervisionar determinadas atividades, garantir a qualidade dos serviços prestados ou lidar com reclamações dos usuários. Essa falta de clareza pode gerar disputas sobre quem é realmente responsável em caso de falhas na prestação de serviços ou descumprimento de obrigações contratuais.
Como resultado, a complexidade dos contratos de terceirização dificulta a identificação e responsabilização do Estado em situações em que os serviços terceirizados não atendem às expectativas ou causam prejuízos aos usuários. Isso cria um vácuo de responsabilidade e prejudica a capacidade dos cidadãos de obterem reparação ou solução para problemas decorrentes da terceirização de serviços públicos.
2.3 CORRUPÇÃO E FALTA DE TRANSPARÊNCIA NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
A terceirização excessiva na administração pública pode criar um ambiente propício para práticas corruptas e falta de transparência. Este capítulo examinará como o uso exacerbado de terceirizações pode abrir espaço para essas questões, comprometendo a integridade e a eficácia da gestão pública.
Inicialmente, no que se refere às mudanças que atingem essa temática, tem-se que:
As mudanças em curso têm provocado, pois, amplo debate sobre o momento histórico, o modelo de Estado e sua Administração, impactado por privatizações, terceirizações e o atual estágio da globalização, a fim de diagnosticar e discutir a alteração dos papéis e a própria conformação do poder público (...) (UNGARO, 2019).
Cumpre destacar que o uso excessivo da terceirização na administração pública cria um ambiente propício para práticas corruptas e falta de transparência de várias maneiras, conforme se verá adiante, pois, quando há um uso exacerbado de terceirizações, isso significa que uma parcela significativa das atividades e serviços públicos está sendo delegada a empresas privadas. Sobre isso, é de notório conhecimento público que a inciativa privada tem como prioridade seus lucros em detrimento do compromisso com o interesse público, o que pode levar a comportamentos antiéticos e até mesmo ilegais.
Nesse cenário, Barbara Lobo (2017) dispõe da seguinte maneira:
Vem de longa data, na Administração Pública brasileira, a utilização da máquina pública pela classe política para obtenção de benefícios pessoais, para familiares e amigos, valendo-se da terceirização trabalhista, instrumentalizada pela realização de licitações para contratação de empresas inidôneas, inadimplentes e fraudulentas para o fornecimento de mão de obra, possuindo as empresas vencedoras algum vínculo com membros da classe política (ou os beneficiando financeiramente); tornando-se, desse modo, meio de enriquecimento ilícito em detrimento da qualidade e isenção dos serviços prestados, bem como dos direitos dos trabalhadores contratados.
Com isso, observa-se que, além dos problemas gerais já mencionados relacionados à terceirização de serviços, como a precarização dos direitos dos trabalhadores, a falta de segurança no emprego e os riscos para a saúde e integridade dos trabalhadores, na esfera da Administração Pública, a terceirização também facilita a corrupção.
Isso ocorre devido aos desvios de verbas públicas em processos de licitação e contratação de empresas responsáveis pela mão de obra em órgãos públicos, empresas estatais e fundações públicas, sendo que essa conduta acaba levando a um ônus duplo ao erário público, primeiro pelos gastos com a contratação das empresas fornecedoras de mão de obra e depois devido à falta de pagamento das verbas trabalhistas e previdenciárias pelas empresas contratadas, muitas vezes constituídas para atuar de forma fraudulenta. Se a Administração Pública for considerada culpada, ela pode ser responsabilizada subsidiariamente, o que significa que terá que fazer novos pagamentos devido à negligência na fiscalização.
Ressalte-se que a terceirização excessiva reduz a supervisão e o controle direto do Estado sobre as atividades não realizadas por ele diretamente, o que leva à falta de transparência, tendo em vista que as empresas terceirizadas geralmente têm mais autonomia em suas operações do que os próprios funcionários públicos, o que facilita a ocorrência de práticas corruptas, como o desvio de recursos, o pagamento de propinas ou o favorecimento de empresas por meio de contratos superfaturados pois “é inegável que a contratação indireta aumenta o risco da ocorrência de partidarismo, corrupção, nepotismo, dentre outras condutas ilícitas, vedadas pela Constituição Federal de 1988, pela Lei de Improbidade Administrativa” (FEITOSA; SILVA, 2020).
Além disso, a falta de transparência nos processos de terceirização pode dificultar a detecção de irregularidades e a responsabilização dos envolvidos. Contratos obscuros, sem licitação ou com cláusulas ambíguas, podem ser utilizados para beneficiar determinadas empresas em detrimento da concorrência justa e transparente. Isso não apenas compromete a integridade dos processos de contratação, mas também mina a confiança da sociedade na gestão pública.
Um bom método para proporcionar uma visão detalhada das atividades da administração são as auditorias periódicas nos contratos, que ajudam a identificar possíveis irregularidades e garantir a adesão por parte das empresas aos padrões de prestação de serviços (GOMES, 2023).
Para que se passe a utilizar o método de terceirização de maneira adequada e prudente aos cofres públicos, é necessário aprimorar a fiscalização e o monitoramento dos contratos pois “essa abordagem proativa não apenas reduz riscos jurídicos, mas também fortalece as relações comerciais a longo prazo, promovendo práticas sustentáveis e equitativas no ambiente de trabalho” (GOMES, 2023).
Além disso, processos de seleção pouco transparentes facilitam o direcionamento de contratos para empresas previamente escolhidas pelos gestores públicos. Isso envolve desde a definição de critérios de avaliação subjetivos que favorecem determinadas empresas até a falta de divulgação adequada dos processos de seleção, o que dificulta a participação de outras empresas interessadas.
Essas práticas muitas vezes estão ligadas a interesses pessoais ou políticos dos gestores públicos, que podem receber benefícios pessoais ou políticos em troca do direcionamento de contratos para empresas específicas. Isso compromete não apenas a lisura e a transparência dos processos de contratação, mas também a eficiência e a qualidade dos serviços prestados, uma vez que empresas podem ser escolhidas não pelo seu mérito técnico, mas sim por razões não relacionadas à qualidade do serviço oferecido.
A terceirização excessiva também pode facilitar o desvio de recursos públicos por meio de sobrepreços, superfaturamento de contratos e pagamento de propinas. A complexidade dos contratos e a falta de transparência nos processos de fiscalização tornam mais difícil detectar e combater essas práticas, contribuindo para o desperdício e a má gestão dos recursos públicos.
A complexidade dos contratos de terceirização e a falta de transparência nos processos de fiscalização tornam ainda mais difícil detectar e combater essas práticas. Contratos complexos podem ser elaborados de forma a dificultar a identificação de irregularidades, enquanto a falta de transparência nos processos de fiscalização permite que essas práticas ocorram sem que sejam detectadas a tempo.
Assim, a terceirização excessiva não apenas contribui para o desperdício e a má gestão dos recursos públicos, mas também abre espaço para a corrupção e o desvio de recursos, comprometendo a eficácia e a credibilidade da administração pública.
Outro tópico a ser explanado, pois também é amplamente utilizado, é a subcontratação em cadeia, com a contratação de empresas intermediárias, pode criar uma camada adicional de opacidade e dificultar a responsabilização por eventuais irregularidades. A diluição de responsabilidades entre diferentes atores envolvidos nos processos de terceirização pode dificultar a identificação dos responsáveis por práticas corruptas ou irregularidades.
Sobre esse instrumento, pode-se afirmar que o uso da subcontratação vai de encontro aos princípios da livre concorrência e da livre inciativa, que são base para os processos licitatórios, pois nesse processo ocorre que um terceiro, que não venceu o certame, assume a execução do contrato (RIGUEIRA; OLIVEIRA, 2021).
Este método, também conhecido como cascata de terceirização, ocorre quando uma empresa terceirizada contrata outra empresa para realizar parte ou toda a prestação dos serviços que ela própria foi contratada para executar. Isso cria uma camada adicional de complexidade e opacidade nos processos de terceirização.
Ao envolver múltiplas camadas de empresas intermediárias, a subcontratação em cadeia dificulta a identificação dos verdadeiros responsáveis pelos serviços prestados e pelas eventuais irregularidades que possam ocorrer. Por exemplo, se ocorrer um problema de qualidade ou um desvio de recursos em um serviço terceirizado, pode ser difícil determinar em qual empresa está a origem do problema e quem são os responsáveis por corrigi-lo.
Essa diluição de responsabilidades entre diferentes atores envolvidos nos processos de terceirização gera um cenário de falta de prestação de contas e de dificuldade de responsabilização por práticas corruptas ou irregularidades. As empresas intermediárias muitas vezes têm menos visibilidade e controle sobre os serviços terceirizados do que a empresa contratante original, o que facilita a ocorrência de problemas sem que haja uma supervisão adequada.
Além disso, esse método pode ser usado de forma estratégica para transferir responsabilidades e riscos para empresas de menor porte e menos capacidade financeira, que podem não ter os recursos necessários para arcar com as consequências de eventuais problemas, o que acarreta em uma maior dificuldade de identificação dos responsáveis e a prestação de contas efetiva.
Sendo assim, pode-se afirmar que a subcontratação em cadeia na terceirização pode criar uma barreira adicional para a responsabilização por eventuais irregularidades, contribuindo para a opacidade e a falta de transparência nos processos de terceirização, o que, por conseguinte, compromete a integridade dos serviços públicos prestados.
Por fim, conclui-se que é fundamental que os processos de terceirização na administração pública sejam conduzidos de forma transparente e que haja mecanismos eficazes de prestação de contas. Somente dessa maneira será possível garantir a responsabilidade dos gestores públicos, promover a confiança da sociedade nas instituições governamentais e fortalecer os mecanismos de controle social sobre a gestão dos recursos públicos.
CONCLUSÃO
Em vista dos problemas levantados sobre a Desresponsabilização da Administração Pública decorrente do uso excessivo da terceirização, é crucial buscar soluções que promovam a eficiência, a transparência e a responsabilidade na gestão dos serviços públicos. Diante disso, algumas medidas podem ser adotadas para minimizar os impactos negativos aqui identificados.
Primeiramente, ficou evidente a necessidade de reforçar a fiscalização e o controle, tendo em vista que é fundamental implementar mecanismos eficazes de fiscalização e controle sobre os contratos de terceirização, garantindo que as empresas contratadas cumpram com suas obrigações trabalhistas e entreguem serviços de qualidade. Isso inclui a realização de auditorias regulares, a transparência nos processos de licitação e a punição rigorosa para casos de descumprimento contratual.
Além disso, deve-se priorizar o fortalecimento da Gestão Interna, ou seja, a administração pública deve consolidar sua capacidade de gestão interna, reduzindo a dependência excessiva de serviços terceirizados e investindo na formação e capacitação de servidores públicos. Isso contribuirá para uma maior eficiência na prestação de serviços e para a promoção de condições de trabalho dignas para os funcionários públicos e terceirizados quando necessário.
No mesmo sentido, pôde-se observar que a transparência e participação social são imprescindíveis, em especial nos processos de terceirização e subcontratação, garantindo o acesso público às informações sobre os contratos e as empresas envolvidas. Além disso, é necessário incentivar a participação da sociedade civil na fiscalização e no monitoramento das atividades terceirizadas, fortalecendo os mecanismos de controle social.
Ressalte-se, por fim, que o combate à corrupção e práticas antiéticas deve sempre ser considerado e priorizados no desenvolver das atividades públicas e, para isso, é preciso fortalecer os mecanismos de controle e punição para casos de desvio de recursos, favorecimento indevido e subcontratação irregular, incluindo a atuação efetiva dos órgãos de controle interno e externo, bem como a promoção de uma cultura organizacional baseada na ética e na integridade.
Em suma, para enfrentar o problema da desresponsabilização da administração pública frente ao uso excessivo da terceirização, é necessário adotar uma abordagem multifacetada que envolva o reforço da fiscalização, o fortalecimento da gestão interna, a promoção da transparência e participação social, e o combate à corrupção. Somente assim será possível garantir a prestação de serviços públicos de qualidade, a proteção dos direitos trabalhistas e a promoção da integridade na gestão pública.
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